1. Các giai đoạn phát triển của ngành Dầu khí Việt Nam

Trong hơn 55 năm qua, từ năm 1961 đến nay, các giai đoạn phát triển của ngành Dầu khí Việt Nam đều dựa trên cơ sở và gắn bó mật thiết với quá trình hình thành và hoàn thiện khung pháp lý điều chỉnh hoạt động của ngành. Vậy khung pháp lý của ngành Dầu khí Việt Nam bao gồm những cấu phần nào?

Người lao động dầu khí làm việc trên giàn khoan mỏ Chim Sáo

Về mặt lý thuyết, trong phạm vi rộng, khung pháp lý của ngành Dầu khí Việt Nam là một hệ thống đầy đủ, đồng bộ, có thứ bậc nghiêm ngặt các văn bản quy phạm pháp luật, các điều ước quốc tế và các quyết định hành chính của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền điều chỉnh, áp dụng đối với các quan hệ xã hội giữa các chủ thể là nhà nước, tổ chức (pháp nhân) và cá nhân trong hoạt động dầu khí, quản lý nhà nước về hoạt động dầu khí và các hoạt động có liên quan.

Trong khung pháp lý này, văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất đó là Hiến pháp; văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành có vai trò trung tâm đó là Luật Dầu khí. Bên cạnh đó, có rất nhiều bộ luật, luật, pháp lệnh, Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư của các Bộ, các cơ quan ngang Bộ có liên quan. Về điều ước quốc tế, có điều ước quốc tế đa phương và song phương. Bài viết này tập trung vào khung pháp lý chuyên ngành Dầu khí.

2. Quá trình hình thành và hoàn thiện khung pháp lý chuyên ngành Dầu khí Việt Nam

Việc hình thành khung pháp lý chuyên ngành Dầu khí Việt Nam bao gồm Luật Dầu khí, điều ước quốc tế, Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về dầu khí, có thể được phân thành các giai đoạn như sau:

2.1. Giai đoạn khởi đầu, từ ngày 27/11/1961 đến trước năm 1975

- Năm 1961, Chính phủ chỉ đạo Tổng cục Địa chất (trực thuộc Chính phủ) thành lập Đoàn Địa chất 36 với nhiệm vụ khảo sát, điều tra về dầu khí ở đồng bằng sông Hồng và miền Bắc Việt Nam. Đây là quyết định đầu tiên, có ý nghĩa lịch sử, khởi đầu quá trình hình thành và phát triển ngành Dầu khí Việt Nam cũng như khung pháp lý của ngành.

- Ngày 9/10/1969, Chính phủ ra Quyết định số 203/CP thành lập Liên đoàn Địa chất 36 nhằm đẩy mạnh công tác tìm kiếm, thăm dò dầu khí ở miền Bắc Việt Nam.

2.2. Giai đoạn đặt nền tảng, từ năm 1975 đến trước năm 1993

- Ngay sau ngày giải phóng miền Nam, thống nhất đất nước, ngày 3/9/1975, trên cơ sở phê chuẩn của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ đã thành lập Tổng cục Dầu mỏ và Khí đốt (gọi tắt là Tổng cục Dầu khí, trực thuộc Chính phủ) để thực hiện chức năng quản lý nhà nước và chỉ đạo công tác tìm kiếm, thăm dò trên toàn lãnh thổ, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của Việt Nam.

- Ngày 18/4/1977, Chính phủ ban hành Điều lệ về đầu tư của nước ngoài ở nước CHXHCN Việt Nam theo Nghị định số 115/CP. Từ năm 1978, Chính phủ đã cho phép Công ty Dầu khí Việt Nam hợp tác với nhiều công ty dầu khí nước ngoài theo hình thức hợp đồng chia sản phẩm dầu khí, theo đó, nước chủ nhà Việt Nam cho phép các công ty dầu khí nước ngoài góp vốn tìm kiếm, thăm dò và khai thác dầu khí.

- Ngày 3/7/1980, Hiệp định hợp tác Việt - Xô về thăm dò địa chất và khai thác dầu khí ở thềm lục địa phía Nam Việt Nam được ký kết. Theo đó, ngày 19/6/1981, Xí nghiệp liên doanh dầu khí Việt - Xô (Vietsopetro) được thành lập. Ngày 26/6/1986, Liên doanh Vietsopetro khai thác tấn dầu thô đầu tiên.

- Ngày 29/12/1987, Quốc hội thông qua Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, trong đó có các điều khoản liên quan trực tiếp đến hoạt động dầu khí.

2.3. Giai đoạn định hình và phát triển, từ năm 1993 đến nay (năm 2017)

- Ngày 6/7/1993, lần đầu tiên Quốc hội thông qua Luật Dầu khí, có hiệu lực từ ngày 1/9/1993. Các nội dung chủ yếu của Luật bao gồm hoạt động dầu khí; hợp đồng dầu khí; quyền và nghĩa vụ của nhà thầu; thuế và lệ phí; quản lý nhà nước về hoạt động dầu khí; thanh tra các hoạt động dầu khí; xử lý vi phạm. Phạm vi, bố cục của Luật vẫn được giữ nguyên mặc dù qua hai lần sửa đổi, bổ sung.

- Ngày 29/5/1995, Chính phủ ban hành Nghị định số 37/CP về tổ chức Tổng công ty Dầu khí Việt Nam, trên cơ sở đó, Thủ tướng Chính phủ ra Quyết định số 330/TTg thành lập Tổng công ty Dầu mỏ và Khí đốt Việt Nam (Petrovietnam).

- Ngày 9/6/2000, Quốc hội thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Dầu khí có hiệu lực từ ngày 1/7/2000. Trên cơ sở Luật năm 2000, ngày 12/9/2000, Chính phủ ban hành Nghị định số 48/2000/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành Luật Dầu khí. Tiếp đó, ngày 6/7/2001, Chính phủ ban hành Quy chế đấu thầu dự án tìm kiếm thăm dò và khai thác dầu khí theo Nghị định số 34/2001 NĐ-CP.

- Ngày 29/8/2006, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 198/2006/QĐ-TTg phê duyệt Đề án thành lập Tập đoàn Dầu khí Quốc gia Việt Nam (Vietnam National Oil and Gas Group) và Quyết định số 199/2006/QĐ-TTg thành lập Công ty Mẹ - Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (Petrovietnam).

- Ngày 3/6/2008, Quốc hội thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Dầu khí được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Luật năm 2000. Trên cơ sở Luật năm 2008, ngày 24/12/2009, Chính phủ ban hành Nghị định số 115/2009/NĐ-CP và sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 48/2000 quy định chi tiết thi hành Luật Dầu khí và Quy chế đấu thầu dự án tìm kiếm, thăm dò và khai thác dầu khí ban hành theo Nghị định số 34/2001/NĐ-CP.

- Triển khai Nghị quyết số 41-NQ/TW của Bộ Chính trị về định hướng chiến lược phát triển ngành Dầu khí Việt Nam đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2035, ngày 14/10/2015, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1748/QĐ-TTg về việc phê duyệt Chiến lược phát triển ngành Dầu khí Việt Nam đến năm 2025 và định hướng đến năm 2035.

- Ngày 16/10/2015, Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị định số 95/2015/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật Dầu khí.

3. Có thể nêu một số nhận xét về khung pháp lý hiện hành của ngành Dầu khí như sau:

3.1. Ưu điểm nổi bật.

- Luật Dầu khí năm 1993 được sửa đổi, bổ sung năm 2000 và năm 2008 cùng các nghị định quy định chi tiết thi hành Luật đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng đảm bảo cho ngành Dầu khí Việt Nam phát triển khá mạnh mẽ và ổn định theo hướng hiện đại, hội nhập quốc tế; thực sự là một ngành kinh tế - kỹ thuật then chốt, chủ lực của nền kinh tế quốc dân, đã có đóng góp lớn vào GDP (16% - 18%) và ngân sách Nhà nước (trên 20%) trong thời gian qua.

- Luật Dầu khí và các Nghị định quy định chi tiết thi hành luật ngày càng được hoàn thiện theo yêu cầu phát triển của ngành Dầu khí nói riêng và nền kinh tế quốc dân nói chung, tiếp cận với các chuẩn mực quốc tế.

- Khung pháp lý của ngành Dầu khí không chỉ được hoàn thiện theo chiều sâu, chuyên ngành trên cơ sở Luật Dầu khí. Hoạt động dầu khí và quản lý nhà nước về dầu khí còn được điều chỉnh ngày càng nhiều hơn bởi các luật trong nhiều lĩnh vực có liên quan.

3.2. Hạn chế, bất cập chính

Ngành Dầu khí Việt Nam hiện nay đã phát triển khá hoàn chỉnh, toàn diện, đã thực hiện đầu tư, sản xuất, kinh doanh theo chuỗi giá trị, bao gồm Thượng nguồn (Upstream): tìm kiếm, thăm dò và khai thác; Trung nguồn (midstream): vận chuyển, tồn trữ và phân phối; Hạ nguồn (downstream): chế biến, hóa dầu. Trong khi đó, Luật Dầu khí năm 1993, sửa đổi, bổ sung năm 2000 và năm 2008 chỉ quy định khâu Thượng nguồn, tức là chỉ giới hạn hoạt động dầu khí ở hoạt động tìm kiếm thăm dò, phát triển mỏ và khai thác dầu khí. Các khâu trung nguồn và hạ nguồn chưa được Luật Dầu khí hoặc các luật khác quy định. Tham khảo kinh nghiệm lập pháp của một số nước trên thế giới cho thấy Malaysia có Luật Phát triển dầu khí quy định cả khâu thượng nguồn và hạ nguồn, đồng thời có Luật cung ứng khí. Cộng hòa Liên bang Nga cũng có Luật cung ứng khí.

- Luật Dầu khí năm 1993 gồm 51 điều, được sửa đổi, bổ sung hai lần vào năm 2000 và năm 2008 với tổng số 35 điều, trong khi đó, gần 10 năm qua, nhiều Luật có liên quan được ban hành làm cho ngành Dầu khí không dễ áp dụng một cách đồng bộ, phù hợp với đặc điểm của công nghiệp dầu khí.

Luật Dầu khí hiện hành chỉ còn 47 điều, trong khi đó Nghị định quy định chi tiết một số điều của Luật Dầu khí gồm 87 điều, cho thấy Luật Dầu khí sau hai lần sửa đổi, bổ sung vẫn còn dừng lại ở Luật khung, làm giảm hiệu lực trực tiếp của Luật.

4. Phương hướng hoàn thiện khung pháp lý để tạo đột phá cho sự phát triển của ngành Dầu khí

4.1. Các yếu tố tác động chủ yếu

- Bối cảnh, tình hình, xu hướng phát triển công nghiệp dầu khí trên thế giới và của Việt Nam có thể tác động đến khung pháp lý điều chỉnh các hoạt động dầu khí ở các khâu thượng nguồn, trung nguồn và hạ nguồn.

- Quá trình cơ cấu lại nền kinh tế gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng của Việt Nam, theo đó, tăng trưởng chủ yếu theo chiều sâu, khai thác tài nguyên khoáng sản phải gắn với chế biến, tạo giá trị gia tăng.

Định hướng chiến lược phát triển ngành Dầu khí Việt Nam đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2035 theo Nghị quyết số 41-NQ/TW của Bộ Chính trị, trọng tâm là tìm kiếm, thăm dò, khai thác, vận chuyển, chế biến, tồn trữ, phân phối, dịch vụ và xuất nhập khẩu; trong đó tìm kiếm, thăm dò và khai thác dầu khí là lĩnh vực cốt lõi, cần phải được tăng cường đầu tư phát triển không chỉ ở trong nước mà vươn ra nước ngoài.

4.2. Phương hướng hoàn thiện tạo đột phá.

Chính phủ cần tổng kết, đánh giá 25 năm thực hiện Luật Dầu khí năm 1993, sửa đổi, bổ sung năm 2000 và năm 2008 cùng các Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật; căn cứ vào Nghị quyết số 41 của Bộ Chính trị; tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm lập pháp của các nước trên thế giới; trên cơ sở đó, xây dựng, trình Quốc hội ban hành Luật Dầu khí mới để điều chỉnh đầy đủ, toàn diện các hoạt động dầu khí gồm các khâu thượng nguồn, trung nguồn và hạ nguồn; đồng thời điều chỉnh cả hoạt động của doanh nghiệp Việt Nam đầu tư ra nước ngoài tìm kiếm, thăm dò và khai thác dầu khí. Luật hóa tối đa các nội dung trong các Nghị định của Chính phủ về hoạt động dầu khí.

- Nếu phạm vi của Luật nói trên quá rộng và phức tạp thì căn cứ vào tiềm năng, trữ lượng khí cũng như triển vọng phát triển công nghiệp khí của Việt Nam, có thể nghiên cứu xây dựng, trình Quốc hội thông qua luật riêng về cung ứng khí, bao gồm phát triển tài nguyên khí, vận chuyển và phân phối khí.

- Rà soát, sửa đổi, bổ sung các Luật, Nghị định có liên quan, có những điều khoản không phù hợp với đặc điểm phát triển ngành Dầu khí.

Quốc hội hoặc Chính phủ theo thẩm quyền ban hành các chính sách đặc thù phát triển ngành Dầu khí, trong đó có chính sách khuyến khích đặc biệt thu hút đầu tư vào các dự án tại các vùng nước sâu, xa bờ, khu vực có điều kiện địa lý đặc biệt khó khăn, địa chất phức tạp; dự án tìm kiếm, thăm dò, khai thác khí than, chính sách nghiên cứu, ứng dụng khoa học, công nghệ ngành Dầu khí trong bối cảnh cuộc cách mạng công nghiệp 4.0.

- Nghiên cứu để có thể ký kết các điều ước quốc tế về hợp tác tìm kiếm thăm dò, khai thác, chế biến, vận chuyển, xuất nhập khẩu dầu khí với các nước trong khu vực.

Nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế Quốc hội Nguyễn Văn Phúc